政策法规【解读】《北京市人民政府办公厅关于贯彻落实〈政府网站发展指引〉的实施意见》
来源：北京市人民政府办公厅 发布时间：2017-12-26
北京市人民政府办公厅印发《关于贯彻落实<政府网站发展指引>的实施意见》(京政办发〔2017〕51号,以下简称《实施意见》)，对全市政府网站的建设管理作出明确规范。《实施意见》是近年来北京市首个政府网站顶层设计的指导性文件，首次明确了政府网站主管主办职责，提出了政府网站名称、域名等方面的标准化要求，规范了信息发布、解读回应、办事服务、互动交流等四项政府网站基本功能，系统化提出政府网站开设整合和集约化建设的具体路径、流程要求等，将政府网站作为新时代建设服务型政府的重要平台，着力推进全市政府网站规范化、集约化、创新性发展。
一、《实施意见》出台背景
党中央、国务院高度重视政府网站建设管理工作。习近平总书记对互联网工作作出一系列重要论断，要求各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率，让互联网成为同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。习总书记在党的十九大报告中明确提出，“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”、“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。中办、国办近年来密集印发11份政策文件，先后开展了8次全国政府网站抽查。
2017年5月，国务院办公厅印发了《政府网站发展指引》(国办发〔2017〕47号，以下简称《指引》)。《指引》的印发，对政府网站从开设到整合的全生命周期进行了规范，对未来三年的网站创新发展指明了方向，站位更高，标准更严，范围更广，创新更多，提出了建设“三个平台、一个网上政府”的目标，要求将政府网站打造成更加全面的政务公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时的回应关切和便民服务平台，建设整体联动、高效惠民的网上政府。这是对政府网站的极高要求。
多年来，在北京市信息化建设发展中，全市政府网站积累了较好的基础。特别是自2015年国务院办公厅组织开展第一次全国政府网站普查以来,北京市加强组织领导，坚持问题导向，强化考核评估，以市政府办公厅名义先后印发了10余份文件进行安排部署，开展了9次全市政府网站建设情况普查，摸清了全市政府网站底数。全市各区政府、市政府各部门、各单位不断强化政府网站信息内容建设，有效解决了“不及时、不准确、不回应、不实用”的“四不”问题，基本实现全面合格达标。自2015年国办组织全国政府网站季度抽查以来，本市成为唯一一个连续6次抽查合格率达100%的省级政府。北京市政府门户网站（“首都之窗”）连续位列全国省级政府网站绩效评估首位，西城、大兴等区政府门户网站保持全国区县级政府网站前列。
但与此同时，全市政府网站建设管理总体上还处于“合格达标”水平，距离打造“优质高效”的网上政府还有较大差距，还存在缺少顶层设计、建设管理职责不清、规范标准不科学、集约化程度低、数据资源共享难、“用户体验”不尽如人意、网上办事服务不便捷等问题。这些问题对政府网站，甚至说对政府的权威性、公信力造成了伤害，让群众的认同感、获得感打了折扣。为此，本市制定出台《实施意见》，就是针对政府网站建设管理工作中存在的这些痛点和难点，给出解决方案和操作指南。
二、《实施意见》主要内容
《实施意见》共包括总体要求、职责分工、开设整合、功能建设、集约共享、安全防护、创新发展、组织保障等内容，明确了全市政府网站管理的三段目标、两项职责、四大任务、四项保障和九十六项具体任务。
（一）三段目标。适应互联网发展变化，推进集约共享，持续开拓创新，让人民群众在共享互联网发展成果上有更多获得感。一是到2018年底，政府网站开办整合更加规范有序、服务功能更加完善便捷、信息数据更加集约开放、安全防护更加稳定可靠、保障机制更加健全有力；二是到2019年底，将政府网站打造成为更加全面的政务公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时的回应关切和便民服务平台；三是到2020年底，建成以市政府门户网站为主平台、市政府各部门各单位和各区政府网站为支撑的整体联动、高效惠民的网上政府。
（二）两项职责。一是明确管理职责。市政府办公厅是全市政府网站的主管单位，负责推进、指导、监督全市政府网站建设和发展。市网信办统筹协调全市政府网站安全管理工作。市经济信息化委负责全市政府网站基础设施的规划、建设和管理工作。市编办、市公安局、市通信管理局作为全市政府网站的协同监管单位，共同做好网站标识管理、域名管理和网络内容服务商（ICP）备案、网络安全等级保护、打击网络犯罪等工作。建立市、区两级政府网站统一管理体系，各区参照市级管理体制。二是明确办站职责。市政府门户网站（“首都之窗”）由市政府办公厅主办，市经济信息化委承办。各区政府门户网站的主办单位是区政府办公室，市政府各部门、各单位网站的主办单位是其办公室。主办单位承担网站的建设规划、组织保障、健康发展等职责，配合有关部门做好安全管理工作。主办单位可指定内设机构或委托其他专门机构作为承办单位，具体落实主办单位的有关要求，承担网站技术平台建设维护、安全防护，以及内容发布、审核检查、传播推广和页面设计等日常运行保障工作。
（三）四大任务。一是规范政府网站的开设与整合。推进规范网站名称和域名、规范整合现有政府网站、规范新增政府网站开设程序等三个专项工作。《实施意见》明确提出各区政府、市政府各部门、各单位的网站要以本地区、本部门、本单位机构名称命名，政府网站要使用以.gov.cn为后缀的英文域名和符合要求的中文域名，不得使用其他后缀的英文域名。《实施意见》还对政府网站的开设整合流程作出了明确细致的要求，政府网站的整合迁移、临时下线由主办单位提出申请，逐级审核，经市政府办公厅审批同意后启动。拟新开设政府网站的，经本单位主要负责人同意后，向市政府办公厅提出申请。经市政府办公厅批准后，政府网站主办单位向机构编制部门提交加挂党政机关网站标识申请，按照流程注册政府网站中文域名；向电信主管部门申请网络内容服务商（ICP）备案；根据网络系统安全管理的有关要求向公安机关备案；在“全国政府网站信息报送系统”中进行登记并获取政府网站标识码后，方可上线运行。
二是加强政府网站功能建设。推进信息发布、解读回应、办事服务、互动交流四大功能建设。《实施意见》要求建立完善政府网站常态化信息发布机制，及时准确发布重要会议、重要活动、重大决策信息；政府网站发布重要政策文件时，要同步制作便于公众理解和互联网传播的解读产品，对社会公众关注的热点问题和重大突发事件，要通过政府网站及时作出权威、正面回应；整合全市政务服务资源与数据，加快构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台，形成互联互通的政务信息资源库，让“数据多跑路、群众少跑腿”；搭建统一的互动交流平台，建立网民意见建议的审看、处理和反馈等机制，做到件件有落实、事事有回音。
三是加快政府网站集约化建设。推进市区两级政府网站集约化平台建设、加快推进政府网站信息资源整合共享等工作。《实施意见》要求市政府办公厅、市经济信息化委等有关部门研究制定本市政府网站集约化建设工作方案。市经济信息化委负责市级政府网站集约化平台的建设维护，市政府各部门、各单位网站逐步向市级平台迁移。经市政府办公厅批准后，各区政府建设本区集约化平台，并与市级集约化平台实现互联互通和协同联动。《实施意见》提出要构建分类科学、集中规范、共享共用的全平台统一信息资源库，按照“先入库，后使用”原则，对平台上各政府网站的信息资源统一管理，实现统一分类、统一元数据、统一数据格式、统一调用、统一监管。已建成的集约化平台要进一步完善功能，使平台具备与政务公开、政务服务、电子证照库等系统和数据库对接融合的扩展性。
四是加强政府网站安全防护和创新发展。加强网站安全防护，守住政府网站的底线；推进政府网站创新发展，引领政府网站发展方向。《实施意见》要求各政府网站根据网络安全法等相关法律法规要求，贯彻落实网络安全等级保护制度，加强网络安全监测预警技术能力建设，建立安全监测预警和应急处置机制，定期开展网站安全管理和防护检查。《实施意见》还对本市政府网站创新发展提出了要求，即利用大数据、云计算、人工智能等新技术，提供个性化服务；融合新技术、加载新应用、扩展新功能，构建开放式网站系统框架；对政府网站用户的行为信息进行大数据分析，对政府网站各项功能进行客观量化评价，为改进工作提供建议。推进政府网站向移动终端、自助终端、热线电话、政务新媒体延伸，多渠道传播政府网站声音。
（四）四项保障。一是健全协同机制。建立与本级宣传、网信、编制、电信主管和公安部门的协同机制，做好政府网站重大事项沟通处置等工作。建立与宣传、网信部门的政务舆情回应协同机制，督促相关单位及时发布回应信息。建立政府网站间协同联动机制，打造整体联动、同步发声的政府网站体系。二是健全监管机制。制定政府网站考评办法，完善奖惩问责机制，每季度对政府网站信息内容开展一次巡查抽检，并及时在门户网站公开检查情况。政府网站主管单位和主办单位要分别编制政府网站监管年度报表和政府网站年度工作报表，于每年1月31日前向社会公开。三是完善运维机制。实行专人负责制度，对信息内容和安全运行负总责，加强内容审核和保密审查。建立24小时值班制度，及时处理政府网站突发情况。健全读网制度，设立质量管理岗位，加强日常监测，每日浏览网站内容，及时发现问题、纠正错漏并做好记录。对网民提出的纠错意见要在2个工作日内予以答复。四是建立培训机制。将政府网站工作纳入干部教育培训内容，加强专业人才培养，努力打造一支熟悉政务工作和互联网传播规律，具有高度政治责任感和工作担当的专业化队伍。
（五）九十六项分工。为更好地做好贯彻落实工作，《实施意见》还配套了《重点任务分工方案》，将国办《指引》和本市《实施意见》各项要求细化为九十六项具体任务，逐项明确了牵头单位、责任单位和完成时限。其中，立即落实的有28项、2018年完成的46项、2019年完成的16项、持续落实的6项，确保责任到位、落实到位。
三、《实施意见》的主要亮点
亮点一：首次建立分工明确的政府网站管理体制
政府网站管理工作千头万绪，单靠一个部门的力量远远不够。按照市领导要求，市政府办公厅近期就全市政府网站管理体制进行了调研，从对全市78家单位的调查问卷来看，优化管理体制、明确牵头抓总的主管部门是解决当前政府网站发展问题的关键。市政府办公厅、市编办、市网信办、市经济信息化委等部门反复研究，就本市政府网站管理体制问题达成一致意见，并在《实施意见》中进行了明确。
《实施意见》提出“市政府办公厅是全市政府网站的主管单位，负责推进、指导、监督全市政府网站建设和发展。各区政府办公室、市政府各部门、各单位办公室是本地区、本部门、本单位及本系统政府网站的主管单位。主管单位负责对政府网站进行统筹规划和监督考核，做好开办整合、考核评价和督查问责等管理工作。”
在市政府层面上，市政府办公厅是全市政府网站的主管单位，负责推进、指导、监督全市政府网站建设和发展；同时是市政府门户网站的主办单位。市编办、市网信办、市经济信息化委、市公安局、市通信管理局是协同监管单位。其中，市网信办统筹协调全市政府网站安全管理工作；市经济信息化委负责全市政府网站基础设施的规划、建设和管理工作；同时是市政府门户网站的承办单位。市编办、市公安局、市通信管理局共同做好网站标识管理、域名管理和网络内容服务商（ICP）备案、网络安全等级保护、打击网络犯罪等工作。
在区政府层面上，《实施意见》要求各区要参照市级层面的管理体制进行调整，建立市、区两级政府网站统一管理体系，各区政府办公室要切实负起责任，履行好政府网站的主管和主办职责。
在市政府各部门、各单位层面，《实施意见》指出“市政府各部门、各单位网站的主办单位是其办公室。主办单位承担网站的建设规划、组织保障、健康发展等职责，配合有关部门做好安全管理工作。主办单位可指定内设机构或委托其他专门机构作为承办单位，具体落实主办单位的有关要求，承担网站技术平台建设维护、安全防护，以及内容发布、审核检查、传播推广和页面设计等日常运行保障工作。”
亮点二：首次对本市现有政府网站提出规范整合时间表
目前，本市共有政府网站1042个，其中市政府门户网站（“首都之窗”）1个；市级部门网站95个，垂直管理单位网站115个；17个区（含北京经济技术开发区）网站共计831个。
根据国办《2017年第三季度全国政府网站抽查情况通报》，截至2017年9月1日，全国正在运行的政府网站29431家，比2015年底全国普查时精简五成多。北京市的数据是从1149下降到1042家，只减少了107家，整合上移进度缓慢，远远落后于其他省区市。因此，《实施意见》规范整合现有政府网站提出了明确要求：“各区政府、市政府各部门、各单位只开设一个网站，其所属部门、单位不单独开设政府网站，通过上级单位网站开展政务公开、政务服务、政务宣传等；开展重大活动或专项工作时，可在政府门户网站或部门网站临时开设专栏专题。”对照这些要求，全市还有960个政府网站需要整合，包括146个市级部门下属单位网站、540个区级部门及其下属单位网站和274个乡镇街道网站。如果这些网站的整合工作能够全部完成，本市政府网站将只保留80余个，实现“一区一网、一部门一网”，整合比例将达93%。
推进政府网站的规范整合，《实施意见》还设置了两个时间点：2018年6月底前，完成市政府各部门、各单位政府网站的规范整合工作；2018年12月底前，完成区级及以下政府网站的规范整合工作。各区政府、市政府各部门、各单位要对本地区、本部门、本单位及本系统的政务服务网、公共资源交易网、数据开放网等各类网站进行全面梳理，摸清底数。对已开设的、确需保留的政府网站，报市政府办公厅进行重新审核登记。要做好被整合网站内容迁移工作，杜绝一关了之，确保内容不少、数据不丢、保障不减。
亮点三：首次明确提出政府网站集约化建设路径图
集约化是大势所趋，是解决政府网站“信息孤岛”、“数据烟囱”等问题的有效途径。集约化工作既是国办《指引》的要求，也是基层单位的呼声。根据北京市政府办公厅调研的数据，80%以上的基层单位希望尽快将网站集约到一个平台。
目前，本市政府网站的集约化建设与管理程度较低，需按照《指引》提出的集约化建设标准加快建设步伐，要通过统一标准体系、统一技术平台、统一安全防护、统一运维监管，集中管理信息数据，集中提供内容服务，实现政府网站资源优化融合、平台整合安全、数据互认共享、管理统筹规范、服务便捷高效。为确保《指引》要求落实到位，本市《实施意见》提出两项工作要求。
一是推进市、区两级政府网站集约化平台建设。总体思路就是“1+N”的模式，即一个市级集约化平台、N个区级集约化平台。《实施意见》要求，市政府办公厅、市经济信息化委等有关部门要尽快研究制定本市政府网站集约化建设工作方案。市经济信息化委负责市级政府网站集约化平台的建设维护，并牵头制定各项接口数据标准。市政府各部门、各单位网站要逐步向市级平台迁移，集约之后信息资源要纳入统一的信息资源库共享管理，同时可按部门网站形式展现，保留相对独立的页面和栏目。各区政府要建设本区集约化平台，区政府部门、乡镇政府（街道办事处）信息、服务和互动资源原则上要无缝融入区政府门户网站各相关栏目，并与市级集约化平台实现互联互通和协同联动，实现“技术集约建设、资源集约管理、服务集约管控、品牌集约塑造”的目标。
二是加快推进信息资源整合共享。按照《实施意见》要求，本市要构建分类科学、集中规范、共享共用的全平台统一信息资源库，按照“先入库，后使用”原则，对平台上各政府网站的信息资源统一管理，实现统一分类、统一元数据、统一数据格式、统一调用、统一监管。已建成的集约化平台要进一步完善功能，使平台具备与政务公开、政务服务、电子证照库等系统和数据库对接融合的扩展性，以高效便捷的政务服务增进群众获得感,力争让群众企业办事像“网购”一样方便。市、区两级政府还要做好政府网站集约化平台的统筹管理和考核监督，确保集约化工作稳步推进。
亮点四：首次指明本市政府网站创新发展方向
国办《指引》对创新发展提出了个性化服务、开放式架构、大数据支撑、多渠道拓展四个方面内容，这实际上是政府网站发展的高线引领，指出了政府网站未来的发展方向。根据《指引》，本市《实施意见》指出了要从两个层面对全市政府网站的创新发展提出了努力方向。
一是要更加注重网站的用户体验，让群众有更多获得感。目前，本市政府网站的个性化服务主要体现在RSS信息订阅、短信订阅、个人主页等方式，但使用效果受技术平台及运维水平的限制，存在功能使用步骤繁琐、订阅信息受限、定制服务功能渠道单一等不足。《实施意见》提出，下一步，要以用户为中心，打造个人和企业专属主页，提供个性化、便捷化、智能化服务，实现“千人千网”，为个人和企业“记录一生，管理一生，服务一生”。根据用户群体特点和需求，为残疾人、老年人、外籍人士等群体提供无障碍浏览功能。围绕企业和群众的需求下大力气提供政务信息、便民服务，切实提升政府网站用户体验，让群众在共享互联网发展成果上有更多获得感。
二是要充分利用大数据、人工智能等新技术，构建可灵活扩展的智慧型网站架构。目前，本市政府网站的交互模式以图片、文章、视频等传统方式为主，信息组织方式和导航方式效率较低。《实施意见》提出要优化网站搜索功能，提供关键字推荐、拼音转化、通俗语言搜索功能，实现多维度分类展现；通过自然语言处理等相关技术，自动解答用户咨询。要构建开放式网站系统框架，融合新技术、加载新应用、扩展新功能，实现平滑扩充和灵活扩展；开放网上政务服务接口，引入社会力量，开展预约查询、证照寄送以及在线支付等服务。要对政府网站用户的行为信息进行大数据分析，对政府网站各项功能进行客观量化评价，为改进工作提供建议；推进政府网站向移动终端、自助终端、热线电话、政务新媒体延伸；加强与网络媒体、电视广播、报刊杂志等的合作，通过公共搜索、社交网络等公众常用的平台和渠道，传播政府网站的声音。