《防震减灾法》第32条释义

   第32条
　　第三十二条　严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，可以在地震灾区实行下列紧急应急措施：
　　（一）交通管制；
　　（二）对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配；
　　（三）临时征用房屋、运输工具和通信设备等；
　　（四）需要采取的其他紧急应急措施。
　　【释义】　本条是关于地震紧急应急措施的规定。
　　一、本条明确规定，可以采取紧急应急措施的法定条件是严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序。有权采取紧急应急措施的国家机关只能是国务院或者是地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，其他国家机关都无权采取本条所规定的紧急应急措施。在严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府只能采取由本条所规定的紧急应急措施，这些紧急应急措施主要包括交通管制；对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配；临时征用房屋、运输工具和通信设备等；需要采取的其他紧急应急措施。
　　二、本条之所以对采取紧急应急措施的法定条件、主体和权限内容作出严格规定是因为紧急应急措施属于一种紧急国家权力，这种紧急国家权力是与限制公民相应的权利相联系的。为了保护公民的权利不因国家机关滥用权力而被侵犯，所以，必须对紧急应急措施的实施条件、主体和相关权限内容作出严格的规定。这样的规定既有利于保护公民权利，又能够保证国家机关在严重破坏性地震发生后，及时采取紧急应急措施，有效地组织抢险救灾和维护社会秩序，从而减少地震灾害给人民生命和财产造成的损失。
　　严重破坏性地震往往造成灾区人民生命财产和国家财产的巨大损失，灾区正常社会功能受到破坏，人们的心理也受到损伤。在这种情况下，灾区内部的政府机关不能完全正常行使职权，人民面临着各种次生灾害的威胁和基本生活物资的匮乏，很有必要实行紧急应急措施，以使灾区内部的各种抢险救援行动和外部的救援努力得到有力的组织指挥并有序地开展。以１９７６年７月２８日唐山７．８级地震为例，当时灾区的社会秩序极度混乱，由于公路的堵塞，四面八方赶来的救援人员无法到达现场，大批的急救物资和药品无法及时运达急需之处，甚而有些食品和生活必需品在半路上被一抢而光；灾区的财产犯罪和性犯罪也急剧上升，这种混乱的社会秩序不加以控制，地震应急工作和救灾工作几乎无法进行。根据国内外的经验，通过立法对灾区实行紧急应急措施是十分必要的。
　　三、紧急应急措施在形式上可能有限制公民权利的特征，但其根本目的是国家行政机关采取的强制性的行政手段，保障国家财产和公民人身、财产安全，维护社会秩序，为救灾工作的顺利开展服务。紧急应急是地震应急本身的需要，而不是一般的应急措施，它旨在制止地震灾害的不断扩大，迅速恢复社会秩序。紧急应急措施的法理依据和立法考虑有如下几个方面：
　　１．紧急应急措施是一种行政行为，而不是军事管制意义上的戒严。依据我国现行宪法、法律和法规的有关规定，我国的紧急处置制度主要由三种制度构成：紧急状态制度、戒严制度和包括特别管制措施在内的对付自然灾害的行政紧急措施。紧急状态制度的适用范围仅仅在香港和澳门特别行政区有效。其直接的法律依据是香港基本法第十八条和澳门基本法第十八条。戒严制度是根据宪法和戒严法的规定建立起来的，包括全国人大常委会决定的戒严和国务院决定的戒严两种戒严措施。戒严的原因是：“在发生严重危及国家统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全时，国家可以决定戒严”（戒严法第二条）。对于自然灾害引起的紧急状态，我国法律、法规中一般都规定要采取相应的紧急措施。如《中华人民共和国防洪法》、《核事故应急条例》等对此都有明确的规定。本法对紧急应急措施的规定也属于此种类型的紧急处置制度。紧急应急措施和戒严措施是两种性质不同的紧急处置制度。两者在法律特征上主要有下列不同：（１）原因不同。采取戒严的前提是出现动乱、暴乱或骚乱；实施紧急应急措施的条件是严重破坏性地震应急的需要。（２）对付紧急状态的性质不同。戒严措施对付的紧急状态性质上是政治紧急状态；紧急应急措施对付的紧急状态性质上是自然灾害紧急状态。（３）所依据的国家权力性质不同。戒严措施可以由最高国家权力机关常设机构全国人大常委会决定，也可以由最高国家行政机关国务院决定。所以，戒严措施不仅仅是行政措施，也是国家权力机关采取的紧急措施。紧急应急措施则只是依据行政紧急权而采取的行政措施，依据本法的规定，既可以由最高国家行政机关国务院决定，也可以由省、自治区、直辖市人民政府决定。
　　严重破坏性地震发生后，灾区的人民政府和合法行使法律权力的国家机关仍然可以行使地震应急中的各种法律职能，而不必非经国家武装力量的介入才能恢复社会秩序。中国人民解放军和中国人民武装警察部队在地震应急中主要是帮助灾区人民政府抢险救灾，而并非代替灾区人民政府行使对灾区的控制功能。紧急应急措施是对震后灾区产生的新的利益冲突和社会关系的暂时性调整。紧急应急措施限制的是公民或组织的部分权利，公民的政治权利并未被剥夺或全面限制，目的是为了加强应急救助的集中管理，更有力地保护灾区全体公民和社会整体的权利。因此，加强严重破坏性地震后的集中管理是严重破坏性地震应急工作最重要的特征。
　　２．紧急应急措施中的具体管制内容，侧重于对地震应急活动和保障国家财产和公民人身、财产安全影响较大的行为和事件。紧急应急措施是法律授予国务院和省、自治区、直辖市人民政府在地震应急行动中的一项特殊权力，只能在特定情况下施行。实施条件是在发生了严重破坏性地震的地震灾区：实施权限是在严重破坏性地震发生后，只有国务院和地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府才有权决定实行紧急应急措施。一般而言，各省、自治区、直辖市人民政府在本行政区域内决定实行紧急应急措施。紧急应急措施也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府共同决定或由国务院决定。某些重大的紧急应急措施，如中断干线交通或者封锁国境，只能由国务院决定。因此，这些规定是减灾原则、法制原则、统一管理原则和紧急处置原则的具体体现，增加了紧急应急措施在实践中的可操作性。紧急应急措施是暂时的强制性行政应急措施。当地震应急工作进行到一定的阶段，地震灾害及其次生灾害的危险基本消除，灾区全体人民的生命财产和国家财产安全得到有效的保护，社会秩序得以恢复，政府的管理职能得以健全时，应当及时解除部分或全部紧急应急措施。紧急应急措施的解除，由原决定单位宣布。
　　四、在严重破坏性地震灾区可以实行的紧急应急措施包括：
　　１．实行交通管制，保证交通的畅通无阻，使抢险救灾人员、物资能够及时到位，及时抢救人民生命、财产，防止次生灾害的进一步扩大。
　　２对震后短缺的食品、药品等基本生活用品实行集中管理，统一发放和分配，对生命线工程加以重点保护。
　　３．临时征用房屋、场地、一切组织和个人的交通工具和通讯设备，满足地震应急工作的需要。
　　４．采取其他各种必要的紧急应急措施。如停止正常的生产、生活活动，实行停工、停业、停课，动员全社会力量参与地震应急工作；动员群众到指定的地点，以指定的方式集结与活动；对灾区人员疏散和非灾区人员进入灾区救援严加控制；对危害社会的犯罪分子严格监管；对现行的危害灾区安全的犯罪分子实施有效的法律制裁；对可能产生传染病的病源进行根除，对与之相关的人员进行隔离；石油、化工、水利、电力、建设等有关部门和单位依据各自的职责，对可能发生或者已经发生的水灾、火灾等次生灾害的地点和设施采取紧急应急措施，并组织力量加强监视，控制，防止灾害扩大；对危险品和易燃易爆物品加强管理；加强对新闻舆论的监控，统一对内对外的宣传口径；中断交通干线或封锁国境等。
　　国务院或地震灾区的省、自治区、直辖市抗震救灾指挥机构对紧急应急措施实行全面统一的领导，其他部门或单位、个人应无条件服从抗震救灾指挥机构的指挥。